viernes, 4 de septiembre de 2009

Historia(s) de las políticas de vivienda

Capital Federal (Agencia Paco Urondo, en Fundación Metropolitana) Por Enrique de la Calle

De las primeras acciones estatales de principios de siglo XX, a las ambiciosas intervenciones del Estado de Bienestar. De los loteos populares al crecimiento de villas, asentamientos precarios y tomas de terrenos. Un recorrido por leyes de alquileres, planes de vivienda y la pugna por cómo se habita la Ciudad.

En 1978, las dificultosas y heroicas marchas de las Madres y Abuelas de Plaza de Mayo, que reclamaban contra el genocidio estatal, sumaron a centenares de inquilinos. Pedían por la suspensión de los desalojos1. La dictadura militar se había propuesto acabar con todo intervencionismo sobre el mercado, y la agenda incluía al rubro inmobiliario. En 1976, la ley 21.342 desrreguló los alquileres, aumentando así sus valores entre 3 y 6 veces.

Los inquilinos denominaron a esa norma como “ley desalojista”, por las consecuencias que la medida tuvo sobre muchas familias y sus posibilidades (ahora escasas) de asumir los nuevos incrementos. La intervención militar se enmarcó en los nuevos tiempos: eran los comienzos del final del Estado de bienestar que el país había conocido desde los años 40. Por treinta años, las acciones estatales reconocieron derechos a las mayorías, entre ellos, el de acceder a una vivienda digna. Esbozar una historia de las intervenciones habitacionales es un ejercicio para problematizar las relaciones entre Estado, sociedad y las pugnas por el acceso a la Ciudad.

Aunque tibiamente, las primeras acciones en materia habitacional datan de principios del siglo XX, como respuesta a los conflictos sociales derivados del crecimiento demográfico, la llegada de inmigrantes, la emergencia de trabajadores urbanos, y las tensiones por los modos de ocupar la urbe. Fueron tiempos de huelgas de inquilinos, hacinamiento en conventillos, aparición de las primeras villas con la crisis mundial del 29.

En ese contexto, el Estado construyó las primeras viviendas públicas (1915) y congeló alquileres (1921). La “Comisión Nacional de Casas Baratas” levantó 1012 casas; en 1924, un convenio entre la municipalidad de Buenos Aires con la constructora La Moderna permitió la edificación de 4000 más. De cualquier modo, no alcanzó para atenuar el déficit, ya que se estima que en los característicos conventillos vivían 25 mil familias, cinco veces más que las viviendas planificadas por el Estado en ese período2.

Planes quinquenales

Con los gobiernos de Juan Perón (1946-1955), se profundizaron los alcances del Estado de bienestar y la protección de los sectores populares, en un contexto de auge del modelo de sustitución de importaciones. Nunca antes o después, la política pública de vivienda fue tan ambiciosa. Con los planes quinquenales se construyeron miles de casas, nuevos barrios (como Ciudad Evita) y se modificó la carta orgánica del Banco Hipotecario Nacional (1947) que permitió una amplia intervención crediticia para sectores medios y medios bajos. Entre 1947 y 1957, se otorgaron 390 mil créditos.

Además, el Estado encaró todo un entramado jurídico destinado a asegurar el derecho social a la vivienda: se declaró la emergencia habitacional que, entre otras cosas, reguló los alquileres. Según censo de 1947, el 63% de la población argentina era inquilina. Son de esa época la ley de Propiedad Horizontal (1948) y la de venta de lotes en mensualidades. Con matices, la fuerte intervención estatal sobre el mercado inmobiliario y sobre los modos de distribución del suelo urbano, caracterizó el período desde los cuarenta hasta la última dictadura militar. Señala el urbanista Raúl Fernández Wagner que “entre 1946 y 1976 (se) daría un marco – en términos de política de Estado – que permitió procesos de integración socio-urbana ascendente, en el contexto del desarrollo de la industrialización sustitutiva”3. Por su parte, el arquitecto y vicepresidente de Fundación Metropolitana Alfredo Garay advierte que esa acción estatal “reconocía al trabajador como sujeto de crédito, lo que permitió el acceso popular de la vivienda”4.

Dictadura y después: adiós a los loteos populares

Con la dictadura se desmantelaron las diferentes regulaciones públicas sobre el mercado inmobiliario. Con la liberación de los alquileres, los precios se multiplicaron entre tres y seis veces. Del mismo modo, se contrajo la oferta crediticia y fue el FONAVI el encargado de la construcción de viviendas, sobre todo en el interior del país. El sistema organizó los institutos provinciales de vivienda. En paralelo, se expulsó a los pobladores de las villas porteñas.

En la provincia de Buenos Aires, fue la ley 8912 la que reordenó la planificación urbana. El nuevo esquema propuso el desarrollo de lotes de mejor calidad, con infraestructuras adecuadas: pavimento, luz, cloacas. El resultado fue el siguiente: “la ley tenía por objetivo mejorar los estándares de urbanización, y lo que se dio fue la desaparición de los loteos populares”, grafica Garay5.

Los nuevos tiempos revirtieron una tendencia en materia de acceso social a la vivienda. Los sectores medios y bajos, cada vez más, quedaron afuera del esquema. Sea por la inexistencia de lotes populares, el aumento de los alquileres o la disminución de créditos. En simultáneo, comenzaron en el segundo y tercer cordón del Gran Buenos Aires las ocupaciones organizadas de terrenos. Siempre, la pugna por el acceso al suelo.

En 1984, una nueva ley desrreguló totalmente los alquileres, y ya en los 90 la situación mostró su peor rostro, con contratos dolarizados. Fue precisamente esa década, la que produjo abismales diferencias sociales. Se multiplicaron, de igual modo, las urbanizaciones de lujo y los asentamientos precarios, como expresión urbana de una sociedad cada vez más injusta, fragmentada y con niveles inéditos (desde la década del 30) de pobreza e indigencia.

En una entrevista realizada hace pocos meses a Fernández Wagner, el especialista marcó que en “2001 había 240 urbanizaciones de este tipo (urbanizaciones de lujo), donde vivían 34 mil familias permanentes. En 2007 el número se fue a 510, con 63 mil familias que ocupan 360 km2”6. En Ciudad de Buenos, por ejemplo, un millón de hogares se distribuyen en 200 km2.

De planes federales y créditos hipotecarios

En 2004, se presentó el Plan Federal de Construcción de Viviendas que establece en diferentes fases la edificación de 400 mil casas, en el período 2004-2010. Un buen porcentaje se destinará a la metrópolis Buenos Aires: hasta ahora, se construyeron alrededor 40 mil casas, las mismas que en todo el período 1976-2002. Se trata de un esfuerzo cuantitativo que atenúa el déficit habitacional que afecta a la metrópolis y que involucra a una parte importante (alrededor del 20%) de la población regional.

Por su parte, se renovaron los créditos hipotecarios destinados para sectores de ingresos medios o altos. Diferentes programas, del Banco Nación y el Hipotecario, permitirán fondos para trabajadores formales, ubicados en la parte más alta de la pirámide salarial. Sobre el tema de alquileres, que incluye a las mayorías, no se ha producido un amplio debate público que proponga nuevos instrumentos legales. En la entrevista citada, al especialista Fernández Wagner advertía que, a pesar de cambios en los últimos años, “la lógica de mercado gobierna la urbanización”.

Un recorrido por la historia de las intervenciones habitacionales puede alentar la discusión sobre qué Ciudad se construye, de qué modos se distribuye el territorio, cómo (y quién) se planifica a mediano y largo plazo, qué actores sociales son sujeto de derecho. En cualquier caso, permite sumar un granito para que las políticas de viviendas, ambiciosas, inclusivas, no sean historia. (Agencia Paco Urondo)

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